Chatham House: «победа Украины» не снимается Западом с повестки
Александр Белов
18 октября 2017 г. 18:23:37
По мнению авторов, на Украине идет борьба между «молодыми проевропейскими силами», которые стремятся к модернизации, и «закостенелым консерватизмом» в лице правящего класса и бизнес-элиты»
На протяжении четырех лет, с самого Евромайдана, в ходе которого граждане страны смогли отстранить от власти Виктора Януковича и пойти курсом на евроинтеграцию под руководством нового правительства, Украина «борется за свое существование в качестве независимого и жизнеспособного государства», заявили в резюме доклада «Борьба за Украину» (Struggle for Ukraine) эксперты британского аналитического центра Chatham House.
Авторами доклада выступили Тимоти Эш, Джанет Ганн, Джон Лоф, Орися Луцевич, Джеймс Никси, Джеймс Шерр, а также Катарина Вольчук.
В докладе подчеркивается, что реакция Москвы была «враждебной» — «аннексия» Крыма, начало «территориального конфликта» на востоке Украины, а также постоянные попытки «разделить и ослабить своего соседа». В докладе, в заголовок которого вынесено слово «борьба», речь идет не только о противостоянии «военной и информационной агрессии России», но и внутриполитическому «противостоянию, определяющему политическое, институциональное и общественное будущее Украины».
По мнению авторов, на Украине идет борьба между «молодыми проевропейскими силами», которые стремятся к модернизации, и «закостенелым консерватизмом» в лице правящего класса и бизнес-элиты». Таким образом, делают вывод авторы, на сегодняшний день перед Киевом стоит две основные задачи — отражение «российского нападения» и завершение «реформирования множества отраслей», в том числе в плане евроинтеграции.
Авторы перечисляют «все значительные достижения» с 2014 года, когда состоялась так называемая «революция достоинства». К ним относят то, что Украина «не сдалась под давлением военной агрессии России», подписала «судьбоносное» Соглашение об ассоциации с Европейским Союзом, благодаря которому страна больше будет видеть себя не «сателлитом либо придатком России», а «принципиально европейским государством». Также за последние четыре года Киеву удалось провести больше реформ, чем за предшествующие 22 года независимости.
Потребовалось немало усилий для преодоления глубоко укоренившейся коррупции и, в частности, взяточничества, а также для повышения «прозрачности» государственного сектора и уменьшения рисков для финансовой стабильности и экономических перекосов в энергетическом секторе. Вклад гражданского общества был решающим. Будущее и судьба Украины напрямую зависят от дальнейшей трансформации отношений между гражданами, экономикой и государством. На кону и национальная безопасность, и политическая легитимность.
Тем не менее авторы «Борьбы за Украину» обращают внимание и на недоработки властей страны в тех областях, где ожидания народа не были оправданы, в том числе в области выполнения обязательств, наложенных Соглашением об ассоциации с ЕС. По словам экспертов, высшие эшелоны власти оказывают сильное сопротивление реформам, необходимым для «развития экономической сферы, обеспечения реальной независимости судебного аппарата и значительного снижения уровня коррупции».
Более того, в украинском вопросе на карту, по мнению авторов, поставлен и вопрос «доверия и сплоченности западных государств». Так, отмечают они, международное сообщество оказывает всяческое содействие Украине, «вкладывая в ее будущее миллиарды долларов и отвергая при этом претензии России на первенство в определении места Украины в геополитической расстановке сил и внутриполитической ситуации». В своем отчете эксперты предлагают ряд рекомендаций, направленных на сохранение или укрепление репутации западных партнеров Украины.
Среди главных вызовов, с которыми на сегодняшний день сталкивает Киев, называются две области: безопасность и оборона и реформы.
Так, Украина на протяжении трех с половиной лет ведет «многовариантную войну против России и ее союзников-сепаратистов», в ходе которой страна «продемонстрировала такую внутреннюю силу, о которой в 2014 году мало кто догадывался». Ни России с ее оружием, ни коррумпированной системе, вызывающей неудовольствие как западных партнеров Киева, так и украинского народа, не удалось «попрать ее национальную идею». При этом помощь Запада была оказана в четырех областях: на дипломатическом поприще, в плане введения санкций против России, в экономике и реформах, а также в области сотрудничества в сфере обороны.
При этом авторы подчеркивают, что можно было бы достигнуть больших успехов без неоправданных затрат и политического риска. Они тем не менее указывают на то, что опасения относительно смягчения позиции Запада по отношению к Москве «из-за усталости от Украины» или заключения «большой сделки с Россией» не оправдались. Они находят «поразительной» «непоколебимость политического курса США при администрации президента Дональда Трампа», указывая, однако, на то, что существует возможность изменения ситуации на Украине к худшему. Это связано с тем, что «политические условия нельзя назвать благоприятными». Как власти, так и обществу необходимо «долго и упорно работать» ради достижения основных целей в сфере безопасности. Оно также будет невозможно без «сплоченности народа» и «разумного распределения ресурсов».
Ни сопротивление Украины, ни непоколебимость западных стран не заставили Москву изменить свое мнение об Украине как «продолжении Родины» либо инструменте в руках Запада, стремящегося ослабить Россию и свергнуть нынешнюю власть.
Тупиковая ситуация на Донбассе, частично «оккупированном» пророссийскими сепаратистами, которые незаконно провозгласили несколько автономных квазиреспублик, не должна отвлекать внимание от других попыток России «подорвать и перезагрузить» Украину. Вера в то, что при помощи дипломатии можно заставить Россию отказаться от посягательств на Украину и [планов] вывести ее из зоны влияния Запада, — не более чем иллюзия. Планы России изменятся лишь в том случае, если политическая элита сможет примириться с тем, что действовать так, как раньше, уже невозможно.
Второй областью, в которой Украина сталкивается с большим числом вызовов, являются реформы. Во-первых, преграды стоят на пути Киева к евроинтеграции. В этой области ключевую роль сыграли «Евромайдан и Революция достоинства», радикально изменившие отношения Украины с ЕС. Экономическая составляющая Соглашение об ассоциации ЕС, подписанного в 2014 году и ратифицированного в 2017 году, прописана в договоре о Глубокой и всеобъемлющей зоне свободной торговли (ГВЗСТ). С его помощью Украина получает доступ «к единому рынку ЕС при условии проведения заметных реформ».
При этом, как отмечают авторы, Брюссель принимает участие практически во всех аспектах реформ. Здесь стратегически важную роль играет Группа поддержки Украины Европейской комиссии (ГПУЕК), координируя и предоставляя экспертную оценку и помощь. Тем не менее, по словам экспертов Chatham House, распределение помощи ЕС производится неэффективно.
В Украине (sic) ЕС обладает беспрецедентными политическими полномочиями для продвижения реформ. Тем не менее Евросоюз действует достаточно боязливо, что может быть чревато потерей доверия реформаторов.
Еще одной проблемой в докладе называется «формальное» отношение к реформам со стороны представителей украинской политической элиты, которые зачастую создают «видимость проведения фундаментальных изменений, а также имплементации Соглашения об ассоциации».
«В Украине (sic) нет ни единого центра принятия решений, занимающегося вопросами евроинтеграции, ни эффективной координации. Евросоюз был слишком снисходителен к украинской власти, вновь и вновь предоставляя ей кредит доверия. ЕС не хотел бы запустить цепочку изменений, которыевпоследствии приведут к смене правительства, поскольку в таком случае к власти могут прийти популистские и/или пророссийские силы, влияние которых с каждым днем усиливается», — обращают внимание авторы, которые призывают отходить от практики создания «ситуативных» коалиций.
Во-вторых, Киеву необходимо преодолеть вызовы в области экономических реформ. Так, по мнению авторов, именно в экономике Украине нужны реформы. На этот поприще нынешней украинской власти удалось добиться определенныхуспехов, в частности, «было достигнуто базовое макроэкономическое равновесие, в 2016 году увеличились темпы экономического роста в реальном выражении, снизился уровень инфляции, гривна укрепилась, валютные резервы были увеличены в три раза по сравнению с 2015 годом».
Текущие счета и дефицит бюджета удалось свести к приемлемым размерам. Бюджетные траты удалось урезать и рационализировать, также был разработан план проведения налоговой реформы и реструктуризации долгов.
Приоритетной для реформирования отраслью, по мнению британского аналитического центра, является энергетический сектор, где «повышение стоимости горючего с целью уменьшения спроса и целенаправленного распределения субсидий в энергетическом секторе позволило Нефтегазу Украины» «в 2017 году снизить дефицит в государственном секторе до нуля».
К успехам Украины эксперты относят и «масштабные изменения» в банковской отрасли страны, в которой «практически половину банков закрыли, другие существенно «подчистили» с целью нивелирования возможных обязательств по отношению к государственным финансам в будущем».
В Национальном банке Украины, главном банке страны, также была проведена важная внутренняя реформа, благодаря которой НБУ отныне лучше приспособлен к проведению адекватной денежно-кредитной и валютной политики, а также регулированию и надзору в банковском секторе.
На очереди «стоит усиление деловой среды, раскрытие потенциала земельного рынка и поддержка инвестирования, что будет содействовать чрезвычайно необходимому экономическому росту».
В-третьих, Киеву предстоит решить проблемы демократизации и управления, в области которых «началось реформирование украинской сверхцентрализованной и плохо функционирующей системы», «было принято множество законов, хотя на практике их нормы выполняются не полностью».
Благодаря децентрализации местная власть была наделена расширенными полномочиями и получила право самостоятельно взимать налоги, однакореформирование конституционно закрепленной системы распределения власти, институционального (особенно государственной службы) потенциала, а также СМИ только началось.
Группы, имеющие привилегированный доступ к власти, также оказывают ожесточенное сопротивление проведению судебной реформы и созданию основы для эффективного управления, без которых невозможно обеспечить верховенство права. Власть в стране «распределена между президентом и правительством», которые зависят от изменчивой поддержки политических партий, «тон часто задают популисты», а влияние же местной элиты по-прежнему сильно. В результате этого по здоровой институциональной конкуренции наносится удар, а «в демократический процесс проникает коррупция».
"Украина показала довольно неплохие результаты при проведении свободных и честных выборов, начиная с 2004 года», — отмечают авторы, указывающие на то, что «после выборов в октябре 2014 года значительно ослабло влияние донецкой элиты благодаря вхождению в состав парламента молодых реформаторов».
Несмотря на это, «проведение избирательной реформы, благодаря которой всем участникам процесса будут гарантированы равные условия, всячески откладывается».
В-четвертых, на повестке дня Киева стоит вопрос гражданского общества страны, которое благодаря Евромайдану «ощутило свою силу, начало консолидироваться вокруг новой общественной идентичности, в основе которой лежат ценности правосудия, подотчетности и борьбы с коррупцией». Более того, под давлением «российской агрессии» граждане Украины «объединились вокруг идеи украинской государственности». Благодаря Евромайдану, обращают внимание авторы, активные граждане смогли внести свою лепту в преобразование Украины.
Одним из наибольших достижений является запуск и институализацияProZorro — системы публичных электронных закупок. Благодаря успеху этого портала был установлен новый уровень прозрачности и отчетностигосударства перед общественностью.
Несмотря на то, что за «динамическим развитием гражданского общества» на Украине стоит в основном «небольшая группа активистов и опытных членов неправительственных организаций», «подвластная элитам «старая система» укрепляет оборону».
Наконец, Киев должен активным образом проводить политику в области антикоррупционных реформ. По мнению экспертов Chatham House, «Украина достигла значительного прогресса в создании условий для снижения чрезвычайно высокого уровня коррупции».
Однако создание основы — это лишь начало длительной работы, целью которой является решение двух проблем: во-первых, речь идет о фаталистическом восприятии повальной коррупции, а во-вторых — о невозможности укрепления верховенства права из-за сосредоточения влияния и собственности в руках небольшой группы людей.
Эти «не новые» для Украины проблемы за 25 лет «коррупционного контроля» приобрели такой масштаб, что теперь являются серьезной проблемой для реформаторов.
Самым большим достижением в этой сфере после 2014 года стал практически полный отказ от поставок газа из России (ранее наиболее коррумпированная отрасль экономики), что автоматически сузило круг возможностей для проведения коррупционных махинации.
Помимо системы ProZorro, успехом Киева на поприще борьбы с коррупцией стал также «стал запуск новой системы электронной подачи деклараций, в которой чиновники обязаны декларировать свои доходы», и создание новых учреждений для расследования случаев коррупции среди чиновников высшего звена (Национальное антикоррупционное бюро НАБУ и Специализированная антикоррупционная прокуратура). Им тем не менеееще предстоит повысить свою эффективность, чему мешает отсутствие надежной судебной системы.
Судебная реформа — это ахиллесова пята всей антикоррупционной деятельности. Очевидно, что нынешняя украинская власть может опасаться независимого суда и строгого следования закону. Неудивительно, что между настоящими реформаторами и лицами, заинтересованными в сохранении «старой системы», идет жестокая битва.
Помимо упоминаний успехов и вызовов Украины, авторы выступают с собственными рекомендациями по тем областям, в которых перед Киевом стоят определенные преграды. Так, в области укрепления безопасности эксперты британского аналитического центра отмечают, что Запад должен содействовать способности Украины защищать свою независимость и территориальную целостность — «независимо от желаний и намерений России».
В этой совместной работе основная ответственность и наибольший груз ложится как раз на плечи Украины. Для ее выполнения необходима политическая воля и видимый прогресс в следовании стандартам добросовестного управления в ключевых учреждениях, занимающихся безопасностью и политикой.
В Киеве должны понять, гласит доклад, что необходимым условием для еебезопасности и евроатлантической интеграции является внутреннее преобразование. В этом контексте основным национальным интересом страны является создание эффективной, надежной и прозрачной государственной системы.
Если правоохранительные органы, службы безопасности и обороны не будут выполнять свои обязанности, то страна и дальше будет опасно уязвимой для информационной войны, вторжения, подрывной деятельности и дестабилизации.
В свою очередь, блоку НАТО и Евросоюзу следует учредить консультационные программы по вопросам работы правоохранительных органов и сектора безопасности, которые стали «органическим продолжением уже начатой деятельности в сфере обороны».
При этом для предотвращения «войны между Украиной и Россией», а также укрепления безопасности в Европе Запад должен работать «как в рамках, так и вне рамок Нормандского формата и Минских соглашений».
В том же, что касается санкций Запада против России, то их, по мнению авторов, необходимо периодически пересматривать, «усиливая либо оставляя как есть — и этот процесс должен длиться столько, сколько будет длиться «незаконная аннексия» Крымского полуострова и дестабилизация на Востоке Украины». Эксперты британского аналитического центра убеждены, что «необходимо добиться полного восстановления международно признанных границ Украины».
В области евроинтеграции Западу «необходимо трезво оценивать то, сколько времени потребуется для проведения глубинной трансформации Украины». ЕС должен ставить жесткие условия при предоставлении финансирования, с помощью чего реформы будут носить «настоящий, а не частичный либо косметический» характер. Брюссель должен также отказаться от «предварительно прописанных» и «чрезвычайно неэффективных» программ в пользу гибких и долгосрочных.
На направлении проведения экономических и политических реформ авторы доклада находят целесообразным, в частности, проведение земельной реформы, «в результате которой был бы создан рынок земли сельскохозяйственного назначения».
Таким образом огромный, но непродуктивный сельскохозяйственный сектор Украины стал бы генератором долговременного экономического роста. Уже есть некоторые признаки того, что правительство Украины готово к частичному снятию моратория на продажу земли до конца 2017 года.
Также реформированию предполагается подвергнуть более 3 тыс. государственных предприятий страны. В том нужно сосредоточиться на трехнаправлениях: «совершенствование корпоративного управления стратегическими объектами, которые останутся в государственной собственности; продажа оставшихся предприятий и активов, для которых имеется готовый рынок; закрытие всех остальных».
Реформа также должна включать продажу более 10 миллионов гектаров земли сельскохозяйственного назначения, которые сейчас находятся в государственной собственности, что потенциально может значительно увеличить госбюджет.
В рамках реформ государственной системы должно быть уделено внимание и избирательной системе и организации управления государством. С помощью такого шага «можно значительно быстрее избавиться от старой системы и открыть дорогу настоящим молодым реформаторам, которые будут творить законодательство и определять политику».
Решающее значение в реформировании имеет установление общественного доверия, основная ответственность за которое лежит на украинской политической элите. Именно она должна убедить население страны и западных «друзей и партнеров» в наличии у нее политической воли. В свою очередь, западные спонсоры Украины должны «требовать более широкого участия граждан в своих грантовых программах», а также финансировать «проекты, способствующие построению сетей гражданской поддержки».
Кроме того, донорам нужно продвигать действительно результативные проекты, а не поддерживать состязательный революционный активизм. Расширение жилищных объединений, фермерских и кредитных союзов, ассоциаций учителей и бизнесменов содействовало бы децентрализации власти и сделало бы местную власть более подотчетной.
Страны Запада должны продолжать оказывать давление на украинскую власть с целью проведения судебной реформы и расследования случаев злоупотребления высокопоставленных лиц. Такие шаги необходимы до тех пор, пока в отношении коррупции не будет обеспечена абсолютная нетерпимость. Также для поддержки «антикоррупционных мер правительство должно ускорить процесс приватизации государственных предприятий путем проведения прозрачных тендеров».
